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La compétence universelle comme instrument de lutte contre l’impunité.

La lutte contre l’impunité a toujours été au cœur du combat pour un monde plus juste. Longtemps, cette lutte a été réservée aux Etats, sujets traditionnels du droit international. Chacun d’entre eux, avec son système pénal national, adoptait les législations qu’il jugeait nécessaires pour parvenir au meilleur degré de justice. Aujourd’hui, d’un combat national contre l’impunité, on est passé à un combat international, avec le développement du droit international pénal.

Le droit international pénal est encore jeune. Néanmoins, il acquiert de plus en plus d’importance, notamment grâce à l’adoption du Statut de Rome en 1998 et à la création de la Cour pénale internationale, entrée en vigueur en 2002. Cette marche vers une internationalisation du droit pénal ne doit pour autant pas laisser croire que les Etats, au plan national, se voient dépourvus de toute fonction. Au contraire, le droit international pénal doit être appréhendé comme complémentaire et subsidiaire au combat mené par les juridictions nationales contre l’impunité. Autrement dit, la priorité demeure aux actions nationales, le droit international n’intervenant qu’en cas de lacune de ces dernières.

Depuis toujours, l’attribut permettant à un Etat de rendre la justice a été perçu comme une caractéristique de sa souveraineté. Pour réguler les rapports entre Etats, des critères de compétence ont été instaurés : il s’agit de la territorialité et de la nationalité. Le principe de compétence territoriale signifie que chaque Etat possède une compétence absolue et exclusive sur son territoire [1]. Quant à celui de la nationalité, il signifie que l’Etat peut également, du fait du lien d’allégeance qui existe entre ses nationaux et lui-même, exercer ses compétences à l’égard de ses ressortissants, présents ou non sur son territoire. Alors que la compétence territoriale d’un Etat est absolue, celle relative à la nationalité peut être conditionnée au consentement d’un autre Etat. En effet, l’Etat ne pourra exercer sa compétence nationale à l’égard d’un de ses ressortissants se trouvant à l’étranger que si l’Etat d’accueil où il se situe accepte une telle interférence sur son territoire.

De manière générale, les Etats se reconnaissent, compétents pour se saisir d’une affaire si elle concerne une infraction qui a été commise sur leur territoire. D’autres Etats (la France par exemple) se sont également attribués un critère alternatif de compétence qui relève de la nationalité. Autrement dit, à partir du moment où l’infraction commise touche à un de leurs ressortissants, qu’il s’agisse de la victime ou bien de l’auteur de la violation, ces Etats vont se déclarer compétents. Mais que se passe-t-il dans les cas où l’accusé fuit justement pour échapper à la justice de son pays et part se cacher dans un autre Etat ? Comment procéder alors pour éviter que les criminels ne passent à travers les mailles du filet ?

Différentes solutions peuvent être utilisées pour remédier à ces situations. La première solution envisageable consiste en l’extradition. Ce principe peut être défini comme “ l’acte par lequel un Etat remet à un autre Etat, sur la demande de celui-ci, une personne qui se trouve sur son territoire et à l’égard duquel l’Etat requérant envisage d’exercer sa compétence pénale ” [2]. La deuxième possibilité est beaucoup plus controversée et plus restreinte. Il s’agit de l’option offerte par le concept de compétence universelle. Elle permet à un Etat d’exercer sa juridiction sans tenir compte d’un quelconque lien de rattachement avec la situation. Il suffit que l’accusé soit présent sur le territoire d’un Etat, pour rendre ce dernier compétent pour le juger.

La nature des normes pour lesquelles la compétence universelle pourra être engagée est majoritairement de jus cogens [3]. L’Article 53 de la Convention de Vienne de 1969 donne une définition des normes impératives du droit international général : il s’agit d’une “ norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des Etats dans son ensemble, en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise ” [4]. Elle est ainsi expressément prévue pour les crimes relatifs à la piraterie [5], à l’esclavage [6], aux crimes de guerre [7], à l’apartheid [8] et à la torture [9]. Elle a également été étendue au génocide grâce à la jurisprudence des tribunaux pénaux internationaux pour l’Ex-Yougoslavie [10] et le Rwanda [11]. Dans les cas de violation de ces normes impératives, un Etat peut se saisir d’une affaire au seul motif que l’accusé se trouve sur son territoire, alors même qu’il n’a aucun lien de rattachement avec l’infraction alléguée.

La Belgique va encore plus loin puisqu’elle décide d’ouvrir sa compétence aux situations où l’accusé ne se trouve pas sur son territoire. C’est ce qu’on peut appeler la compétence universelle par défaut. L’histoire commence en 1993, lorsque la Belgique décide de ratifier les Conventions de Genève. La loi du 16 juin 1993 relative à la répression des infractions graves aux Conventions internationales de Genève du 12 août 1949 et aux Protocoles I et II du 8 juin 1977 donne une compétence universelle à la Belgique en ce qui concerne les crimes de guerre [12]. En 1999, est votée une loi qui étend cette compétence universelle au génocide [13] et au crime contre l’humanité [14].

Cet ensemble de textes va servir de base à la compétence universelle belge, qui va essuyer de nombreuses critiques. Deux éléments ont surtout retenu l’attention de la doctrine : le premier concerne la compétence même de la Belgique. La compétence universelle, on l’a vu, n’est pas un concept nouveau. En revanche, l’aspect “ par défaut ” de la compétence belge a été jugé choquant par de nombreuses personnes. Le second élément qui a également surpris concerne les immunités. En effet, la loi de 1999 mentionne, dans son article 5 § 3 que “ l’immunité attachée à la qualité officielle d’une personne n’empêche pas l’application de la présente loi ”. Ainsi, même les plus hauts représentant de l’Etat se voient susceptibles de tomber sous le coup de la loi belge, ce qui va à l’encontre de l’état actuel du droit international.

Comment justifier la compétence de la Belgique par défaut ? Il semble raisonnable de penser que la Belgique fait avant tout reposer sa compétence sur les conventions de Genève. En effet, ces conventions ouvrent une compétence à chaque Etat de faire respecter les dispositions de ces dernières. Ainsi, en se déclarant compétente, la Belgique ne fait que suivre les dispositions des conventions qu’elle a ratifiées. L’autre explication possible à l’extension de la compétence belge pourrait reposer sur le concept même de communauté internationale. Autrement dit, l’Etat pourra exercer sa compétence universelle pour tout crime “ reconn(u) par la communauté internationale comme des actes commis par des ennemis du genre humain - hostis humani generis ” [15]. On peut considérer que ce raisonnement a déjà été utilisé par la communauté internationale pour le génocide du Rwanda de 1994. En effet, il s’agissait d’un conflit interne, opposants les nationaux d’un même pays. Pourquoi alors la communauté internationale s’en est-elle mêlée ? Parce que les crimes commis étaient d’une telle atrocité qu’ils finissaient par en toucher, de par leur gravité, la communauté internationale en elle-même. Le même raisonnement peut être tenu pour le conflit concernant l’ex-Yougoslavie.

La meilleure illustration des lois belges relatives à la compétence universelle est l’affaire Yerodia, opposant le Congo à la Belgique [16], qui a fait couler beaucoup d’encre. Les faits sont les suivants : le 11 avril 2000, la Belgique a délivré un mandat d’arrêt international contre le Ministre des affaires étrangères du Congo, Yérodia Ndombasi, pour crimes contre l’humanité. La République Démocratique du Congo s’est élevée contre l’émission de ce mandat, considéré comme une violation des immunités dont bénéficie leur ministre, et a saisi la Cour internationale de Justice (CIJ).

La CIJ tranche en déclarant que les ministres des affaires étrangères bénéficient d’une immunité et d’une inviolabilité totales [17]. Par cet arrêt, la Cour est revenue sur les positions adoptées par le droit international qui, premièrement, opérait une distinction entre les actes commis à titre officiel et ceux commis à titre privé, et qui, deuxièmement, avait accepté de lever toute immunité en cas de violation grave contre les droits de la personne. Si on se réfère à l’affaire Pinochet, c’est en effet la conclusion à laquelle la Chambre des Lords était parvenue : elle avait refusé de prendre en compte l’immunité de Pinochet au motif que celle-ci ne pouvait jouer dans les cas de torture, qui ne rentraient pas dans les fonctions de chef d’Etat [18].

Néanmoins, la mention dans l’arrêt de la cessation de toute immunité après la fin des fonctions du ministre laisse entrevoir un certain espoir. En effet, puisque la Cour ne s’est pas prononcée sur la compétence universelle, et qu’elle distingue bien le “ pendant ” de “ l’après ” dans l’exercice de la fonction officielle, on pourrait en conclure que les lois belges ne sont écartées que d’une façon provisoire, dans l’attente de la cessation des fonctions de l’accusé.

Si la CIJ a botté en touche dans l’arrêt Yérodia et a refusé de trancher sur la licéité de la compétence universelle par défaut au sein même de l’arrêt pour se concentrer uniquement sur la problématique des immunités, certains juges se sont néanmoins exprimés dans le cadre d’opinions individuelles. Ainsi, le Président de la CIJ déclare que “ le droit international n’admet pas la compétence universelle ; il n’admet encore moins la compétence universelle par défaut ” [19]. Et de conclure que la Cour, si elle avait été confrontée à ces questions, aurait dû déclarer que “ le juge belge s’était à tort reconnu compétent pour poursuivre M. Yerodia Ndombasi en se prévalant d’une compétence universelle incompatible avec le droit international ” [20].

En revanche, dans une autre opinion individuelle [21], les juges Higgins, Kooijmans et Buergenthal ont exprimé exactement l’inverse des idées développées par leur Président. Selon eux, la compétence que la Belgique s’est arrogée n’est, en aucun cas, contraire au droit international public. Les trois juges arguent que “ criminal jurisdiction should not be exercised, without permission, within the territory of another State. The Belgian arrest warrant envisaged the arrest of M. Yerodia in Belgium, or the possibility of his arrest in third States at the discretion of the States concerned. This would in principle seem to violate no existing prohibiting rule of international law ” [22].

Le décompte de la fin programmée des lois belges peut commencer. La justice belge a tiré les leçons de l’arrêt rendu par la CIJ. Ainsi, pour les plaintes déposées contre Ariel Sharon, actuel Premier ministre d’Israël et le Général Amos Yaron pour génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et violation des conventions de Genève pour les massacres qui ont eu lieu à Beyrouth, en 1982, dans les camps de réfugiés Sabra et Chatila, la justice belge se conforme aux exigences de la CIJ. Ainsi, le Législateur passe une loi interprétative rétablissant le jeu des immunités pour les représentants de l’Etat en exercice. Par conséquent, seule la plainte contre Yaron est déclarée recevable, l’immunité de Premier ministre servant de protection à Sharon.

Le second coup d’arrêt intervient peu de temps après cette décision : un amendement introduit par un député belge est repris par le Sénat. Le 6 avril 2003, la compétence universelle belge perd son caractère par défaut. Certains diront que la plainte déposée contre l’ancien président George Bush, et l’ancien secrétaire d’Etat, Colin Powell, pour le bombardement d’un abri au cours de la première guerre du Golfe de 1991, qui avait fait 403 morts, a fini d’embarrasser la diplomatie belge. Face à des réprobations venant de toute part, aussi bien d’Israël qui a rappelé son ambassadeur “ pour consultations ” ou encore de Colin Powell, la Belgique a préféré changer sa vision de la compétence universelle pour une vision plus acceptée, et certains diront acceptable. Les lois belges ne pourront donc plus s’appliquer à des nationaux d’un autre Etat, sans que ceux-ci se trouvent sur le territoire belge.

Aujourd’hui, l’option de la compétence universelle semble être boudée par les Etats, qu’elle soit de nature coutumière (piraterie) ou conventionnelle (conventions de Genève). Et, lorsqu’un pays décide d’utiliser cette option qui lui est offerte par le droit international, il est mal vu au sein de la société internationale. Or, la compétence universelle revêt une importance considérable au sein d’une société internationale où les systèmes pénaux sont nationalisés ; elle est un instrument efficace pour lutter contre l’impunité, aussi bien dans les cas où l’Etat national est complice que l’accusé est en fuite.

Que faut-il donc faire pour parvenir à une meilleure acceptation de la compétence universelle ? D’un point de vue général, il semble qu’une certaine uniformisation soit de rigueur. Il s’agit de procéder à une harmonisation des termes et des concepts liés à la compétence universelle. Si un consensus existait au niveau international de ce qu’est sensée constituer la compétence universelle, son adoption, au niveau national, en sera facilitée.

C’est la démarche qui a été adoptée par les plus grands experts et juristes qui se sont réunis dans le but d’apporter une certaine uniformité à la compétence universelle. Ils ont élaboré les “ Principes de Princeton ” [23], document devant servir de guide dans l’utilisation de la compétence universelle en tant qu’instrument de lutte contre l’impunité. Selon eux, la définition de la compétence universelle serait “ universal jurisdiction based solely on the nature of the crime, without regard to where the crime was committed, the nationality of the alleged perpetrator, the nationality of the victim, or any other connection to the state exercising such jurisdiction ” [24].

On a vu que la question des immunités, tout comme la question des amnisties, provoquait, encore aujourd’hui, des débats passionnés. Ainsi, même si la Chambre des Lords a semblé se prononcer en faveur d’une levée de l’immunité des représentants de l’Etat dans les cas de crimes contre l’humanité [25], la CIJ est revenue sur cette décision [26].

Les “ Principes de Princeton ” acceptent une immunité temporaire pour les officiels de l’Etat pendant l’exercice de leurs fonctions ; en revanche, à la fin de leurs fonctions, ces derniers ne pourront plus être protégés par leur statut antérieur. En ce qui concerne l’amnistie, les Principes de Princeton refusent de reconnaître cet argument comme un moyen de défense. Ainsi, si l’accusé s’est vu attribué une amnistie dans son pays d’origine, cela n’empêchera pas d’entamer des poursuites contre lui s’il a commis des crimes de jus cogens.

La compétence universelle par défaut pose le problème des jugements par contumace. Ce risque existe bel et bien puisqu’elle permet l’ouverture d’une procédure alors que la personne incriminée n’est pas présente sur le territoire. La solution pour éviter un tel procès en l’absence de l’intéressé est de promouvoir l’extradition entre les Etats. Aujourd’hui, l’extradition relève entièrement de la discrétion de l’Etat où l’accusé s’est réfugié. L’Etat qui poursuit ce dernier se voit dans l’obligation de demander à l’Etat hôte de lui envoyer l’accusé, mais celui-ci est tout à fait libre de refuser. L’Etat qui poursuit l’accusé est donc à la merci de la volonté de l’Etat hôte. Ainsi, sans coopération entre les deux Etats, la lutte contre l’impunité est vouée à l’échec. La solution à ce problème pourrait consister en l’adoption d’une convention internationale, où, dans le cas des crimes internationaux les plus graves, la possibilité d’accepter l’extradition de l’accusé deviendrait une obligation.

Selon Broomhall, ce n’est qu’en parvenant à une telle harmonisation que la compétence universelle pourra gagner en force et en crédibilité. “ Without a comprehensive system of laws at the national level, and without such laws being adopted by a sufficient number of states, universal jurisdiction cannot be expected to function in practice as a working pillar of the international justice system ” [27].

Loubna FARCHAKH FOURET


Bibliographie : Ana PEYRO-LLOPIS, La compétence universelle en matière de crimes contre l’humanité, Bruylant, Bruxelles, collection du CREDHO n° 3, 2002.


[1] Ile de Palmas, R.S.A., volume II, p 281.

[2] P. Daillier et A. Pellet, Droit International Public (Nguyen Quoc Dinh), 6e éd., Paris, L.G.D.J., 1999, à la p. 507.

[3] Néanmoins, des normes de nature autre qu’impérative peuvent aussi demander l’application du principe de compétence universelle. Ainsi, en ce qui concerne la piraterie des avions de lignes, la navigation maritime, la sécurité des plates-formes pétrolières sur les plateaux continentaux, ou bien encore le personnel diplomatique, la compétence universelle est prévue par les textes de différentes conventions, bien que ces infractions ne soient pas encore qualifiées de normes de jus cogens.

[4] Article 53, Convention de Vienne sur le Droit des Traités, 23 mai 1969, 18232 R.T.N.U. 323 (entrée en vigueur : 27 janvier 1980).

[5] La Convention de Genève relative au droit de la mer de 1958 établit, en vertu de l’article 19, une compétence universelle au profit de l’Etat qui saisit dans la haute mer un navire sous le contrôle de pirates. Quant à la Convention de Montego Bay de 1982, elle intègre dans son article 150 les mêmes provisions concernant la piraterie et instaure ainsi une compétence universelle au profit des Etats parties. Il est ainsi clairement établi que la compétence universelle en matière de piraterie fait partie intégrante du droit international positif.

[6] La Convention relative à la traite des esclaves et à l’importation en Afrique d’armes à feu, munitions et alcools spiritueux de 1890 précise que toute personne coupable des crimes prohibés par ladite convention qui aura échappé aux autorités où les infractions ont été commises pourra être détenue et jugée par l’Etat où elle se sera réfugiée.

[7] Les Conventions de Genève de 1949, avec leurs deux Protocoles additionnels prévoient la possibilité de recourir à la compétence universelle.

[8] Convention sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid, Rés. AG 3068 ( XXVIII), Doc. Off. AGNU, 28e sess., supp. n° 30, Doc. NU A/9030 (1973).

[9] Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, Rés. AG 39/46, Doc. Off. AGNU, 39e sess., supp. n° 51, Doc. NU A/39/51(1984), article 5.

[10] Procureur c. Tadic (1995), affaire n° IT-94-1-AR72 (Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie, Chambre d’appel), par. 62.

[11] Procureur c. Ntuyahaga (1999), affaire n° ICTR-90-40-T (Tribunal pénal international pour le Rwanda).

[12] Loi du 16 juin 1993 relative à la répression des infractions graves aux Conventions internationales de Genève du 12 août 1949 et aux Protocoles I et II du 8 juin 1977, article 1er. en ligne sur le site http://www.ulb.accord.be/droit/cdi/1993

[13] Loi de 1993 telle que modifiée par la loi du 10 février 1999 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire, article 1 § 1er. en ligne sur le site http://www.ulb.accord.be/droit/cdi/1999

[14] Loi de 1993 telle que modifiée par la loi du 10 février 1999 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire, article 1 § 2e. en ligne sur le site http://www.ulb.accord.be/droit/cdi/1999

[15] B. Stern, “ A propos de la compétence universelle... ”, dans E. Yakpo et T. Boumedra, Liber Amicorum Mohammed Bedjaoui, Kluwer Law International, 1999, à la p. 735.

[16] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), [2002] C.I.J. en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org

[17] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), [2002] C.I.J. par. 54, en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org : “ La Cour en conclut que les fonctions d’un ministre des affaires étrangères sont telles que, pour toute la durée de sa charge, il bénéficie d’une immunité de juridiction pénale et d’une inviolabilité totales à l’étranger. Cette immunité et cette inviolabilité protègent l’intéressé contre tout acte d’autorité de la part d’un autre Etat qui ferait obstacle à l’exercice de ses fonctions ”.

[18] Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet, Regina v. Evans and Another and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet, [1999] 2 W.L.R. 827 (H.L.)

[19] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), “ opinion individuelle de M. Guillaume ” [2002] C.I.J. par 16, en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org

[20] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), “ opinion individuelle de M. Guillaume ” [2002] C.I.J. par 17, en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org

[21] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), “ opinion individuelle de Mme. Higgins, MM. Kooijmans et Buergenthal ” [2002] C.I.J., en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org

[22] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), “ opinion individuelle de Mme. Higgins, MM. Kooijmans et Buergenthal ” [2002] C.I.J., par. 54, en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org :la compétence en matière pénale ne devrait pas être excercée, sans autorisation, sur le territoire d’un autre Etat. Le mandat d’arrêt belge envisageait l’arrestation de M. Yérodia en Belgique, ou la possibilité de son arrestation dans un Etat tiers à la discrétion de l’Etat concerné. Cela ne semble violer aucune norme actuelle du droit international.

[23] S. Macedo, dir.The Princeton Principles on Universal Jurisdiction, 2001, en ligne sur le site : http://www.princeton.edu/ lapa/univ...

[24] S. Macedo, dir.The Princeton Principles on Universal Jurisdiction, 2001, en ligne sur le site : http://www.princeton.edu/ lapa/univ... : une compétence universelle basée uniquement sur la nature du crime, sans se soucier de l’endroit où le crime a été commis, la nationalité de l’accusé, la nationalité de la victime, ou d’un quelconque autre rattachement à l’Etat exerçant sa compétence.

[25] Regina v. Bartle and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet, Regina v. Evans and Another and the Commissioner of Police for the Metropolis and Others Ex Parte Pinochet, [1999] 2 W.L.R. 827 (H.L.)

[26] Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), [2002] C.I.J. en ligne : site de la Cour internationale de Justice http://www.icj-cij.org

[27] B. Broomhall, “ Symposium : Universal Jurisdiction : Myths, Realities, and Prospects : Towards the Development of an Effective System of Universal Jurisdiction for Crimes Under International Law”, 35 New Eng.L. Rev. 399, à la p. 411 : sans un système complet de lois au niveau national et sans que ce type de système soit adopté par un nombre suffisant d’Etats, on ne peut espérer que la compétence universelle serve de pilier au système judiciaire international.

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