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L ’Aide Publique au Développement française

16 février 2010 par Survie

« un pays est d’autant plus aidé par la France qu’il est riche de matières premières, l’aide française ayant tout l’air d’un lubrifiant de leur exploitation. »

FX Verschave, Noir Silence (2000)

En 2009, les deux tiers des français estiment légitime que la France aide les pays en développement. Néanmoins, afin d’en mesurer l’efficacité, 68% d’entre eux réclament davantage d’information sur son utilisation. Ces chiffres, issus du baromètre AFD/IFOP de 2009, confirment la tendance des sondages des années précédentes... et un certain bon sens des français. De fait, si la France passe pour être (en volume) l’un des principaux contributeurs mondiaux à l’aide publique au développement, cette vision d’une France en première ligne dans l’effort de solidarité internationale est largement erronée.

En effet, l’APD est un agrégat comptable surprenant voire choquant lorsque l’on regarde de près sa composition. Les comparaisons internationales sont d’ailleurs peu révélatrices en la matière car les normes de comptabilisation ne sont pas nécessairement les mêmes selon les pays donateurs, et surtout, la composition et la répartition de cette aide, qui détermine son efficacité réelle, sont extrêmement variables d’un pays à l’autre. Essuyant le feu des critiques depuis de nombreuses années, l’APD s’est améliorée sur certains points comme la prise en compte des besoins réels, ou encore le souci de la pérennisation des projets et de l’appropriation par les populations locales.

Cependant, ces évolutions relèvent très largement du discours, et la réalité de l’APD française reste très contestable. Malgré de timides tentatives de réformes (en 1998 notamment), l’APD demeure extrêmement opaque et souvent néfaste ou contre-productive. Les récentes orientations données par le président Sarkozy, loin de ramener « l’aide » vers un effort de solidarité désintéressée, affirment au contraire haut et fort qu’elle doit profiter à l’économie nationale.

Un outil conçu dès l’origine comme favorable aux intérêts des donateurs

On peut situer la « création » de l’aide au développement dans le discours de Truman, Président des États Unis, qui parla en 1949 de la nécessité « d’aider au développement du reste du monde », dans la droite ligne du Plan Marshall (où l’équivalent actuel de 100 Mds $ furent déversés sur l’Europe de 1948 à 1951, dont 85 % de dons). Il s’agissait donc dès l’origine d’intérêt bien compris pour les américains, tant sur le plan économique (vente de produits, exploitation des ressources) que politique (lutte contre l’expansion du communisme, contrôle états-unien sur la politique et l’économie mondiale).

La France emboîte le pas lors de la décolonisation, en instaurant sa politique de coopération, nouvelle légalité internationale venue remplacer se politique coloniale.

Ainsi, bien qu’ayant connu des évolutions et des adaptations, l’aide au développement a toujours été liée aux intérêts politiques et économiques des donateurs, contrairement à l’image de solidarité désintéressée que ceux-ci souhaitent se donner. Sa définition officielle est d’ailleurs donnée par le Comité d’Aide au Développement (créé en 1961) de l’OCDE [1] et non, par exemple, par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD, dans lequel les pays pauvres ont leur mot à dire) : Ensemble des dons et prêts concessionnels publics ayant pour objectif principal de « favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays bénéficiaires de l’aide » (avec une part d’éléments dons supérieure à 25% dans le cas des prêts concessionnels). Au fil du temps, ces flux financiers se sont de plus en plus doublés de ce qu’on appelle la coopération technique.

Des chiffres trompeurs

La France s’est engagée dès 1970 à consacrer 0,7% de son Produit Intérieur Brut à l’APD ; objectif renouvelé en 2002, en s’engageant à mobiliser 0,7% de son Revenu National Brut à l’horizon 2012 (repoussé ensuite à 2015 par le nouveau président Sarkozy). Aujourd’hui, la France serait en volume au 3ème rang des « pays donateurs », avec 7,8 Mds d’€ en 2007…mais 10ème en valeur relative, avec 0,42%du RNB en 2007.

Mais surtout, ce sont les composantes et l’efficacité de cette aide qui sont en question. Dès 1992, le PNUD évaluait que seulement 3 à 4% étaient réellement consacrés aux services de base (éducation, santé, accès à l’eau...). Aujourd’hui, la part directement affectée à la lutte contre la pauvreté et la promotion des services de base reste minime !

Ainsi, selon certaines estimations (rendues délicates par l’opacité des chiffres de l’APD), seuls 0,5% de l’APD totale serait directement consacrée au secteur de la santé, et seuls 1,5% à celui de l’éducation de base. Prises ensembles, les dépenses directement affectées à la santé, à l’eau, à l’éducation de base, au renforcement des capacités de l’État et de la société civile et à la maîtrise démographique ne s’élèveraient pas à plus de 12% de l’APD totale !

En effet, il faut savoir que l’aide bilatérale officielle comptabilise pèle-mêle :

  • Les allègements de dette (en moyenne 27% de l’APD totale entre 2001 et 2007) ;
  • L’ « écolage » c’est à dire les dépenses d’enseignement liées aux étudiants originaires des pays concernés par l’APD en France (qui représentaient 14% de l’APD hors allègements de dette en 2007, soit une hausse de 98% depuis 2001) ;
  • Les dépenses de solidarité nationale allouées à certains TOM (Wallis et Futuna, Mayotte,...) ;.
  • Les dépenses liées à l’ « accueil » des réfugiés en France... Comble du cynisme, le durcissement de la politique d’asile contribue ainsi, à travers les dépenses liées à la prise en charge provisoire de ces réfugiés (centre d’accueil pour les demandeurs d’asile, hébergement d’urgence), à gonfler les chiffres de l’aide au développement des pays d’origine des migrants... même s’ils sont expulsés au bout du compte ;
  • Toujours une part notable d’aide « liée » (malgré l’interdiction de cette pratique par l’OCDE), c’est-à-dire dont l’affectation est liée à l’achat de biens et services fournis par une entreprise française ;

Certains types de dépenses, conformes aux standards de l’OCDE, posent également problème :

  • la «  Francophonie  », c’est-à-dire les dépenses liées au rayonnement culturel et linguistique de la France (fonctionnement des centres culturels français... mais aussi de l’Organisation Internationale de la Francophonie, experte en validation d’élections truquées !)
  • la «  Défense  », rien de moins que l’encadrement technique et la formation des troupes africaines au service des dictateurs « amis de la France » ;
  • l’aide sectorielle et l’aide budgétaire, véritable bonus aux dictateurs : à la différence de l’aide-programme, ou aide-projet, cette aide est versée directement à un ministère donné ou au Trésor Public pour pallier aux déficits ou financer un projet donné... Le contrôle de l’utilisation des fonds se heurte ensuite au principe de souveraineté nationale. Et justement, la tendance récente de l’aide française vise à remplacer progressivement les aides-projet par des aides sectorielles et budgétaires au nom de l’autonomisation des États bénéficiaires...

La prévalence des allègements de dette

La question des allègements de dette est particulièrement importante vu leur poids relatif dans l’APD officielle : il s’agit d’annulations partielles de la part publique de la dette extérieure des pays bénéficiaires. Si le principe de telles annulations n’est pas à remettre en cause, leur comptabilisation dans l’APD relève de la malhonnêteté intellectuelle. En effet, l’immense dette publique contractée par les pays en développement provient majoritairement de contrats commerciaux (et non de projets liés au développement socio-économique). Bien pis, elle a souvent été artificiellement gonflée par les détournements successifs et les dérives de l’aide liée (cf. infra), et une partie de celle-ci concerne l’acquisition de « biens à usage dual  », c’est à dire à usage à la fois civil et militaire, donc ne pouvant théoriquement pas être comptabilisés dans l’APD.

De plus, cette dette et ses allègements sont parfois utilisés comme les leviers d’une privatisation à marche forcée des pays bénéficiaires, en particulier au travers des opérations de conversion de dette (debt swap) [2] ou en imposant des conditions de libéralisation du marché (par exemple les fameux Programmes d’Ajustement Structurel de la Banque Mondiale). Enfin, ces « annulations » résultent bien souvent d’un chantage stratégique ou de copinages politiques (le Gabon ayant par exemple bénéficié d’importantes annulations de dettes) et/ou de stratégies financières visant à éviter la banqueroute du pays : un allègement partiel permet de le maintenir solvable, et donc d’éviter aux créanciers de perdre beaucoup plus.

Une aide mal répartie et incohérente

La part multilatérale de l’APD française qui représente environ un tiers de l’aide totale, est globalement en hausse. Si cette évolution semble aller dans le bon sens, la répartition de cette aide multilatérale pose en fait question. Ainsi, selon les années, 15 à 40% sont alloués à la Banque Mondiale pour la fourniture de dons et de prêts préférentiels. Avec le Fonds Monétaire International, ces institutions financières créent plus de misère qu’elles n’en soulagent en imposant des conditions de libéralisation à outrance et de réduction drastique des dépenses publiques.

Mais la plus grande part de l’aide multilatérale est allouée via les instances européennes, et en particulier le Fonds Européen de Développement (FED). Si celui-ci se distingue par une bonne consultation des parties concernées (Assemblée paritaire) et la participation des parties non étatiques, il n’en demeure pas moins un instrument de concrétisation des accords de Cotonou [3], qui mêlent eux aussi lutte contre la pauvreté et libéralisation des échanges.

On peut également s’étonner que la part restante pour les organismes d’assistance économique, sociale et culturelle des Nations Unies soit si faible. En effet, PAM, PNUD, Unicef, Unesco, HCR, Cnuced, FAO ou encore OMS doivent se partager moins de 10% de l’aide multilatérale française (contre 20 à 30% en moyenne pour les autres pays de l’OCDE), malgré leur légitimité largement reconnue.

L’aide bilatérale n’est pas non plus exempte de reproches quant à sa répartition. Ainsi, l’APD française bénéficie en priorité aux pays à revenus intermédiaires. La part consacrée aux Pays les Moins Avancés qui s’élevait à 42% en 1990 est aujourd’hui inférieure à 30% alors que dans le même temps, la part consacrée aux pays à revenus intermédiaires a presque doublé.

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L’APD française : une « aide » artificiellement gonflée

Outre ces orientations très discutables de l’APD française, il faut également souligner l’importance des détournements qui pèsent sur certains canaux de l’aide, en particulier sur l’aide sectorielle et l’aide budgétaire [4] sur laquelle l’évaporation organisée par des fonctionnaires proches du « clan présidentiel » peut être très importante dans les pays non démocratiques. Pour ce type d’aide, le contrôle de l’utilisation des fonds se heurte en effet au principe de souveraineté nationale. A ce titre, la tendance récente de l’aide française qui vise à remplacer progressivement les aides projets par des aides sectorielles et budgétaires au nom de l’autonomisation des États bénéficiaires est pour le moins préoccupante lorsque l’on connaît le caractère peu démocratique de la plupart des États en question.

Une évolution politique inquiétante : le retour de la coopération business

Si une timide tentative de réforme de la politique d’aide a été tentée en 1998, sans grand succès, la tendance actuelle n’est pas à la réorientation de la politique d’aide française vers un réel effort de solidarité. C’est pourtant ce que semblait souhaiter le Secrétaire d’état à la coopération Jean-Marie Bockel qui affirmait en janvier 2008 sa « détermination à faire bouger les lignes sur ces sujets » : « Les Français sont solidaires des pays en développement et veulent le rester (...). Encore faut-il que l’aide au développement soit efficace.(…) L’un des premiers freins au développement, c’est la mauvaise gouvernance, le gaspillage des fonds publics, l’incurie de structures administratives défaillantes, la prédation de certains dirigeants. (...) Quand le baril est à plus de 100 dollars, et que d’importants pays producteurs de pétrole ne parviennent pas à se développer, la gouvernance est en question. Quand les indicateurs sociaux de ces pays stagnent ou régressent tandis qu’une minorité mène un train de vie luxueux, la gouvernance est en question. Que deviennent ces revenus pétroliers ? Pourquoi la population n’en bénéficie-t-elle pas ? Est-il légitime que notre aide au développement soit attribuée à des pays qui gaspillent leurs propres ressources ? »

Jean-Marie Bockel posait les bonnes questions... ce qui lui coûta son poste. Se sentant si explicitement visé (parmi bien d’autres), le gabonais Omar Bongo obtint, par l’entremise du très françafricain Robert Bourgi, son remplacement par « l’entrepreneur » Alain Joyandet. Outre son ignorance complète des problématiques de la coopération, et de l’Afrique en particulier, les déclarations de ce dernier annoncent le grand retour de la « coopération business », dans ce qu’elle a de plus cynique et de plus choquant :

  • « Notre politique de coopération, c’est évidemment l’influence de la France » ;
  • « L’implantation des entreprises françaises est une de mes priorités » ;
  • « Au moment où l’Afrique bouge […] il ne faut pas qu’on se fasse prendre notre place par des puissances émergentes. […] Il faut renforcer l’influence de la France, ses parts de marché, ses entreprises. Ne pas avoir peur de dire aux Africains qu’on veut les aider, mais qu’on veut aussi que ca nous rapporte » ;
  • « J’ai créé ma première boite à 24 ans, c’était bien plus compliqué de faire cela que de s’occuper de l’Afrique ! »
  • « Plus de capitaux pour les entreprises, plus d’intervenants sur place, plus de formation et plus d’influence française. J’ose le mot, plus d’influence française » ;
  • « J’ai des convictions mais je veux aussi défendre notre pays et ses parts de marché ».

Outre ces nombreuses déclarations pour le moins éclairantes, Alain Joyandet a décliné son programme de coopération à travers 8 chantiers qui s’articulent autour de 2 grands piliers : le développement économique et le rayonnement culturel :

  1. Priorité au développement du secteur privé, en appuyant les créateurs d’entreprise africains, mais aussi en incitant davantage les entreprises françaises à investir en Afrique. Cette orientation est au cœur des objectifs de la diplomatie sarkozienne, mais contraire à la philosophie qui devrait sous-tendre l’aide publique au développement : cela revient à encourager le pillage, à favoriser la fuite des capitaux, donc à appauvrir davantage le continent ;
  2. Relance des agricultures africaines et souveraineté alimentaire : Si M. Joyandet évoque « l’émergence de politiques agricoles souveraines et durables sur le continent » et la nécessité de « redonner aux agricultures vivrières la place qui leur revient », aucun détail n’est donné sur le type d’agriculture qui doit être encouragée selon lui, et l’évocation par Joyandet d’une mise à disposition d’une « facilité économique » renforce l’idée que sa politique vise un accroissement des flux de marchandises plutôt que l’encouragement d’une agriculture familiale vivrière.
  3. Donner une place centrale au rôle des femmes dans le développement, à travers la nomination d’une personnalité chargée de défendre leur cause et le financement de projets menés par des femmes à hauteur de 10 millions d’euro. On pourrait presque saluer cette initiative, si elle ne ressemblait pas à une mesure d’habillage démagogique, notamment au regard de la somme annoncée qui relève du simple saupoudrage.
  4. Tripler en 4 ans la présence des volontaires internationaux sur place. Ce projet, qui « tient particulièrement à cœur » du Secrétaire d’Etat, et qu’il considère comme « le plus abouti » répond à 2 objectifs explicites d’influence qui n’ont pas grand chose à voir avec de la philanthropie : « plus nous augmenterons le nombre de ressortissants français qui partent comme volontaires en Afrique, plus nous verrons augmenter les chances de voir se concrétiser nos projets. […] C’est aussi une façon d’accroître de manière significative et naturelle l’usage de la langue française à l’étranger. » ;
  5. Accompagner les ONG françaises dans leur dynamique de croissance, en faisant notamment transiter par celles-ci une plus grande partie de l’APD française... mais en précisant aussitôt une des visées stratégiques de ce chantier : « le panel des ONG françaises reste à notre sens trop modeste si on le compare aux puissantes organisations anglo-saxonnes ou allemandes ».
  6. Renforcer l’éducation et l’apprentissage de la langue française, en promouvant notamment dans les pays d’Afrique lusophones et anglophones la langue française, « deuxième langue la plus enseignée dans le monde », à étendre « au-delà de ses frontières historiques » puisqu’il s’agit d’un « capital d’influence considérable  ».
  7. Accentuer le rayonnement de la France à travers l’audiovisuel extérieur (RFI, TV5 Monde, France 24), car « la présence des voix françaises sur les ondes et sur internet, est la meilleure garantie, à long terme, de notre influence dans le monde ».
  8. Donner une « nouvelle » orientation aux relations de défense avec le continent africain, dans le sens d’une coopération renforcée, afin d’aider l’Afrique à se doter des outils de sa propre stabilité. L’analyse des « nouveaux accords de défense » en cours de signature indique bien qu’il s’agit ici de communication plutôt que d’un désengagement des militaires tricolores. (cf. Malgré les discours de rupture, l’armée française demeure omniprésente dans ses anciennes colonies africaines).

Enfin, la dernière trouvaille de notre président consiste à faire de l’APD un instrument de lutte contre l’immigration, ou plutôt un objet de chantage pour obtenir la coopération politique et surtout sécuritaire des pays sources d’immigration. En effet, dans le cadre de la politique de développement solidaire menée par le ministère de l’immigration, des accords de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement sont conclus entre la France et les pays sources d’immigration, qui prévoient un contrôle accru des flux migratoires et fixent les conditions de réadmission (c’est à dire d’expulsion des ressortissants) en échange de financements visant à saupoudrer des projets dits de codéveloppement.

Nos revendications pour une politique d’aide responsable et transparente

Pour « aider », la première nécessité est bien sûr de ne pas nuire : quand on sait que pour un euro d’aide au développement (souvent dévoyée), cinq à dix euros quittent ces pays (bénéfices légaux des multinationales, évasion via les paradis fiscaux, remboursement de la dette...), vouloir augmenter l’aide sans mettre fin au pillage revient à augmenter le chauffage sans fermer la fenêtre.

Il est donc nécessaire de :

  1. Repenser les fondements du financement du développement :
    • Passer du concept d’aide publique au développement à une redistribution des richesses à l’échelle mondiale, aux contours redéfinis conjointement avec les pays et les populations bénéficiaires, et favorisant l’accès de tous aux biens publics ;
    • Recentrer la politique française de financement du développement sur la lutte contre la pauvreté et le respect des droits humains, en commençant par consacrer au minimum 20% de ses moyens au financement des services sociaux de base (comme elle s’y est engagée en 1995) ;
    • Promouvoir la création d’une fiscalité internationale par la création de taxes mondiales ;
    • Elaboration de règles du jeu équitables et transparentes à l’endettement international en substituant au Club de Paris un tribunal international de la dette impartial.
  2. Lutter contre la corruption et assainir la politique de la France en Afrique :
    • Mise en place d’un « service diplomatique minimum » et suspension de la coopération dans les secteurs régaliens avec les régimes autoritaires et corrompus ;
    • Annulation des dettes odieuses et restitution, par la France et par les États européens aux pays spoliés, des biens mal acquis par les dictateurs ;
    • Remise en cause du franc CFA, qui assujettit les politiques économiques des États africains ;
    • Obliger les compagnies, notamment dans le secteur extractif (pétrole, gaz et ressources minières) à publier, de façon systématique et transparente, le montant des taxes et redevances de toute nature qu’elles versent aux Etats des pays dans lesquels elles sont présentes ;
    • Mettre un terme au scandale des paradis fiscaux et judiciaires, en empêchant les banques et les entreprises de les utiliser à des fins d’évasion fiscale ou de corruption.

[1] L’OCDE, Organisation de Coopération pour le Développement Economique, a succédé en 1960 à l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) qui a existé de 1948 à 1960 et qui a joué un rôle important dans l’exécution du plan Marshall. Elle regroupe 30 pays « démocratiques et développés », soit principalement les plus riches de la planète, et la Commission Européenne... Ses membres pesaient 76% du PNB mondial en 2007 !

[2] Opération par laquelle un investisseur privé étranger rachète une partie de la dette d’un pays à sa valeur nominale et l’ « échange » contre une partie du capital d’une entreprise locale, privée ou privatisable.

[3] Accords signés en 2000 entre l’Union Européenne et les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique

[4] A la différence de l’aide-programme, ou aide-projet, cette aide est versée directement à un ministère donné ou au Trésor Public pour pallier aux déficits ou financer un projet donné.

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