La justice pénale française rechigne à faire reconnaître et sanctionner la complicité de l’État français dans le génocide des Tutsi·e·s au Rwanda en 1994. Une approche fondamentalement différente a donc été tentée par la société civile : la justice administrative.
En 2023, une vingtaine de rescapé·e·s et de membres de familles de victimes, soutenus par deux associations, le Collectif des parties civiles pour le Rwanda (CPCR) et Rwanda avenir, ont déposé une requête devant la justice administrative française visant les différents actes de l’État français pouvant être poursuivis pour complicité de génocide au Rwanda en 1994. Pourquoi la justice administrative ? Parce que, tandis que la justice pénale sanctionne les auteurs de crimes ou de délits, la justice administrative tranche les conflits qui opposent une personne (ou une organisation) à l’administration. Elle peut faire annuler un acte illégal d’une institution publique ou de l’État ; et éventuellement, comme dans cette requête, demander une réparation pour les conséquences de cet acte. On en discute avec le mandataire des requérant·e·s , Philippe Raphaël.
Trois ans après, où en est cette requête ?
Philippe Raphaël : Début 2023, les requérants ont écrit au gouvernement français pour demander réparation. Le gouvernement n’a pas répondu : deux mois de silence équivalent à un refus, nous avons attaqué ce refus devant le Tribunal administratif de Paris. L’audience a eu lieu le 24 octobre 2024. Le tribunal a rejeté la requête en se déclarant incompétent, du fait que les décisions et actes en cause constituent des « actes de gouvernement ».
Cette notion ne vient pas de la loi, encore moins de la Constitution. C’est la justice administrative (plus précisément le Conseil d’État, qui est sa cour la plus élevée) qui, d’elle-même, refuse de juger certains actes politiques. Notamment les décisions de politique internationale qui engagent l’État français. Comme la justice refuse de restreindre les pouvoirs de l’exécutif en la matière, celui-ci n’a pas de comptes à rendre.
Nous avons fait appel, et la Cour administrative d’appel a tenu une audience rapidement, dès le 7 mars 2025. L’audience a été brève et a abouti à un rejet similaire.
Vous avez fait un recours devant le Conseil d’État, pouvez-vous nous en parler ?
Nous avons déposé un mémoire au Conseil d’État pour faire casser le refus de la Cour d’appel. En effet, notre requête porte sur des décisions et actes de l’État français liés à des crimes contre l’humanité ou crimes de génocide, en l’occurrence lors du génocide contre les Tutsi·e·s. Or la France a signé la Convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide.
Le recours pose trois questions juridiques principales. D’abord, les actes constitutifs de complicité de génocide relèvent-ils de la normalité des actes de gouvernement ? Ensuite, est-ce à l’exécutif d’en décider ? Enfin, tout acte émanant de l’organe militaire est-il juridiquement intouchable par principe ?
Les décisions et actes de l’État français dans le cadre de ses relations internationales sont totalement protégés, inattaquables devant la justice. Sauf en cas de faute de personne ou de faute de service, par ceux qui en sont responsables – leurs actes sont alors « détachés » de la responsabilité de l’État et ces actes-là peuvent être poursuivis, donnant droit à réparation des préjudices devant la justice administrative.
Par exemple, si l’opération Turquoise était considérée comme humanitaire, le cadre légal dans lequel elle s’est déroulée serait alors le droit humanitaire ; les actions des militaires devant en appliquer les principes, règles et obligations comme les interdictions. Les actes et non-actes des militaires devraient en conséquence être regardés comme détachables et détachés des actes de gouvernement. Ce serait une première : des actes et non-actes commis par des militaires cesseraient ainsi de bénéficier d’une complète immunité juridique par principe.
Mais le 16 juin 1994, ce que le chef d’état-major des armées, l’amiral Lanxade, transmet au ministre de la Défense, c’est bien un « Mémoire sur une opération militaire au Rwanda », opération qui prendra le nom de « Turquoise » et débutera le 22 juin 1994 [1]. Elle ne déploie initialement aucun moyen médical humanitaire pour soigner la population visée par le génocide ; sa petite antenne chirurgicale d’urgence visait à prendre en charge d’éventuels soldats français blessés au combat [2].
Or, l’accord militaire d’assistance technique aux Forces armées rwandaises (FAR) de 1992 est resté formellement en vigueur pendant tout le génocide [3]. L’armée française, en soutenant les FAR, soutenait un gouvernement génocidaire. Ainsi, si Turquoise était considérée comme une opération militaire, cela entraînerait la reconnaissance juridique de la complicité de génocide.
Est-ce que la justice dédouane l’État de toute responsabilité ?
En 2023 et 2024, des arrêts du Conseil d’État ont déterminé des conditions et critères pour que, même du fait d’actes de gouvernement non détachables des relations internationales, on puisse parler de « responsabilité sans faute » de l’État. Cela fait penser à la célèbre expression « responsable mais pas coupable », et au moins cela peut ouvrir droit à des réparations.
Nous ne nous sommes pas appuyés sur ces arrêts. En effet, en ce qui concerne l’implication de la France au Rwanda lors du génocide des Tutsi·e·s, nous affirmons qu’il y a eu faute, et il est important que cela soit reconnu.
Lors de l’audience du 19 février 2026, le rapporteur a répondu à une question… que nous ne posions pas ! En deux minutes, il a rejeté une requête demandant la disparition de la théorie des actes de gouvernement.
Sauf que vous ne demandez pas la disparition de la notion d’« actes de gouvernement »…
Effectivement, il ne s’agit pas de les faire disparaître, ce qui remplacerait l’État de droit par un « gouvernement des juges » qui auraient tous les pouvoirs. Mais il faut au moins redéfinir exactement cette notion, pour respecter la conception française de séparation des pouvoirs telle qu’elle est définie dans la Constitution de 1958.
En effet, actuellement, c’est l’exécutif qui apprécie s’il s’agit d’actes de gouvernement, il est ainsi juge et partie. Et même, en l’occurrence, ce transfert du pouvoir de juger s’opère au profit de l’armée. Or cela doit être au juge d’apprécier les principes, périmètres, contenus et critères de l’immunité des actes de gouvernement.
Nous espérions par cette requête un ajustement des spécifications de la théorie des actes de gouvernement. À l’heure où nous parlons, le rapporteur a donné une orientation, nous n’avons pas encore la décision du Conseil d’État. Est-ce que le génocide est dans la normalité ? C’est au Conseil d’État d’en répondre.
Propos recueillis par Laurence Dawidowicz
[1] Amiral Jacques Lanxade, lettre au ministre de la Défense François Léotard, en accompagnement du « Mémoire sur une opération militaire au Rwanda », non datée [probablement le 16 juin 1994].
[2] Procès Boudiguet contre Pons et Rigal, TGI de Paris, 17ème chambre, 2/09/2016. Voir « Turquoise sans masque », Billets d’Afrique n°261 (10/2016).
